长期以来，由于对机场没有明确的定位，由此带来产业政策不清晰、管理方式不明确、体制机制不顺等方面的问题。准确把握机场的定位，需要解决两个层面的问题：一是对机场本身属性的定位，二是对机场管理机构的定位。《条例》已对机场本身属性明确了定位，但没有对机场管理机构做出定性，这主要是由于我国地区差异大，机场运营管理模式形式多样等特点决定的。因此，很难采取“一刀切”的方式，对机场管理机构予以定性。这就为今后机场的改革和创新留出了空间。我们应该看到，机场作为公共基础设施，具有公益性和收益性的双重特征，同时还具有一定的地区垄断性，运营管理又要求保持中立性。而从这几年来的情况看，机场运营管理普遍遇到的一些问题，要求我们进一步促进机场管理机构由经营型向管理型转变。

　　一是从机场管理机构定位看，机场属地管理以后，大部分地方政府把机场管理机构定位为企业，按照企业的性质实施管理。这种定位有利于调动机场自主经营的积极性。但从近四年经营状况看，尽管我国所有机场总体是盈利的，能盈利的一般都是大型机场和部分中型机场。如果考虑机场建设初始投资，无论大中型机场还是小型机场，整个投资回收期内是无法回收投资的。因此，把机场管理机构定位为企业，仅靠机场自身的盈利，来实现扩大再生产是不可能的。另外，还有一部分地方政府把中小型机场管理机构定位为事业单位，按照事业单位进行管理。这种定位能够使机场在财政补贴、税收优惠等方面得到地方政府更多的扶持，但一定程度上也制约了机场自我发展的积极性。这就是说，机场尤其是大中型机场，如果只强调公益性，既大大增加了政府的财政负担，也会制约机场的经营主动性，也不利于机场提高运营效率和管理水平。如果只强调收益性，政府不对机场予以扶持，我国绝大多数中小机场将难以自我生存和发展。综合考虑这些情况，机场管理机构总体趋势要由经营型向管理型转变。

　　二是从机场与航空公司的关系看，机场和航空公司是航空运输业的两大主体，两者分工不同，但根本利益一致，是相互依存的关系。我们应该看到，由于历史的原因，我国大部分机场直接或者间接从事地面服务等经营活动，与航空公司在地面服务等业务上相互竞争，出现了相互关系不顺、经营业务重叠、设施重复投资以及资源浪费等问题。另外，双方在机场收费、航班延误处置、紧缺资源分配使用等方面，也存在着一些不同认识。目前，有关机场以及航油公司，对航空公司欠费和不签订收费协议问题，反映比较强烈。机场和航空公司关系不顺，已影响了民航整体运行效率，一定程度上制约了我国航空运输业的健康发展。逐步理顺两者关系，我们既要完善这方面的法律、法规、规章，依法明确各自的分工和职责，规范各自的行为，按照市场原则，消除双方的利益竞争，建立一种新型的、和谐的运营关系。与此同时，我们也要在深化机场管理体制改革、不断创新经营机制等方面，进行必要的探索。

　　在民航发达国家和地区，尤其是新加坡以及我国香港，机场管理机构不直接经营机场业务，普遍以特许经营或者专营的方式委托给专业公司经营，机场收取特许经营费。作为机场管理者的主要职责是，监督这些专业公司的安全、服务、收费以及经营行为。引入专业化公司，提高了整个机场的运行效率，也降低了运行成本。通过专业公司的相互竞争，大大提高了为旅客和航空公司服务的质量。新加坡机场和香港机场的管理、服务和效益，在世界机场排名连续多年位居前列，与这种管理型模式密不可分。借鉴这些机场成功经验，从2004年开始，原民航总局探索通过机场特许经营办法，在保证机场合理利益的条件下，机场从部分直接经营的业务中退出，使机场管理机构从直接经营型向管理型转变，变成一个真正的机场管理者，为机场内的所有业务主体提供一个协调、有序、公平的运营平台，以此理顺各方关系，营造公平竞争的市场环境，实现机场、航空公司以及地面服务商的和谐共存，共同发展。五年来，这项工作推进十分困难，主要是各方认识上的不一致，法律依据不充分也是重要原因。

　　这次《条例》中，虽然没有使用“特许经营权”和“专营权”的表述，但第三十八条明确提出“机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。”“对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。”这实际上为我们提供了“自愿与引导”的原则，民航局将据此制定相应规章，继续推进这项工作。顺应世界机场管理模式发展的大趋势，有的地方人民政府和机场已联合开展研究，拿出了机场管理模式转型课题报告。今年6月上旬，有的市政府领导还带队到民航局，希望我们支持机场管理模式转型，成为“机场管理机构由经营型向管理型转变”的全国试点单位。我们也希望更多的地方政府，积极参与这一探索实践工作。